Ketika otonomi daerah mulai diberlakukan pada awal 2000-an, Indonesia menyaksikan gelombang besar perubahan dalam cara pemerintah daerah bekerja. Daerah diberikan kewenangan luas untuk mengatur rumah tangganya sendiri, termasuk dalam urusan kepegawaian dan pelayanan publik. Namun seperti banyak perubahan besar lainnya, semangat otonomi itu tidak datang tanpa konsekuensi. Di banyak tempat, keterbatasan jumlah Pegawai Negeri Sipil (PNS) memunculkan kebutuhan tenaga tambahan yang segera diisi oleh apa yang kita kenal sebagai tenaga honorer daerah atau “honor daerah” (HONDA).

1.        Awal Era Otonomi Daerah (1999–2004)

Lahirnya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah memberi ruang baru bagi daerah untuk mengatur sendiri berbagai urusan pemerintahan. Sejak 1 Januari 2001, otonomi berjalan penuh. Namun, pada saat itu, sebagian besar daerah tidak memiliki cukup PNS untuk melaksanakan seluruh fungsi pemerintahan yang dialihkan.

Di sinilah muncul prakarsa dimana kepala daerah dapat mengangkat tenaga honorer. Pengangkatan tenaga honorer tersebut cukup dengan Surat Keputusan (SK) Kepala Daerah, dan pembiayaannya diambil dari APBD melalui pos belanja langsung atau belanja pegawai non-PNS.

Fenomena ini tumbuh pesat. Setiap daerah berusaha memenuhi kebutuhannya sendiri tanpa ada pedoman nasional. Muncul tenaga honorer di sekolah, puskesmas, kantor kelurahan dan berbagai unit pelayanan publik lainnya.

Dalam konteks itu, tenaga honorer bukanlah pelanggaran, melainkan solusi atas keterbatasan. Namun, karena tidak diatur secara nasional, praktiknya berkembang liar.

2.        Penertiban Awal (2005–2009)

Kondisi tersebut akhirnya menarik perhatian pemerintah pusat. Jumlah tenaga honorer yang terus meningkat tanpa kontrol menimbulkan persoalan baru yaitu membengkaknya belanja pegawai dan ketimpangan antar daerah.

Sebagai respons, pemerintah menerbitkan PP No. 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi CPNS, kemudian diperbarui dengan PP No. 43 Tahun 2007.

Kebijakan ini menjadi tonggak penertiban pertama. Pemerintah melakukan pendataan nasional terhadap tenaga honorer yang sudah diangkat sebelum 31 Desember 2005. Mereka yang memenuhi syarat dapat diangkat menjadi CPNS secara bertahap. Bersamaan dengan itu, pemerintah juga melarang daerah mengangkat tenaga honorer baru.

Maksud dari pendataan nasional ini jelas yaitu mengakhiri praktik pengangkatan tenaga non-PNS tanpa regulasi dan menormalkan kembali sistem kepegawaian. Namun, di lapangan, larangan ini tidak mudah dijalankan.

3.        Penegasan Larangan dan Transisi ke Sistem ASN (2010–2014)

Upaya pemerintah terus berlanjut. Melalui PP No. 56 Tahun 2012, pemerintah menegaskan kembali bahwa tidak boleh ada lagi tenaga honorer baru diangkat setelah tanggal tersebut. Hanya tenaga honorer yang telah terdata dalam database BKN yang bisa diproses lebih lanjut.

Kemudian, lahirlah UU No. 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN). UU ini memperkenalkan dua jenis ASN, yakni PNS dan Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK). Konsep PPPK dimaksudkan untuk menggantikan sistem tenaga honorer, dengan mekanisme seleksi terbuka dan kontrak kerja yang jelas.

Pada titik ini, arah kebijakan menjadi tegas dimana negara hanya mengenal ASN (PNS dan PPPK). Namun, realitas di lapangan berkata lain.

4.     Masa Transisi dan Ketidakkonsistenan Implementasi (2015–2020)

Meski sudah dilarang, pengangkatan tenaga honorer tetap terjadi di banyak daerah. Alasannya sederhana: kebutuhan pelayanan publik tidak bisa berhenti. Ketika moratorium penerimaan CPNS diberlakukan oleh pemerintah pusat, daerah tidak punya banyak pilihan selain mengangkat pegawai non-PNS dengan berbagai istilah baru seperti “tenaga kontrak daerah”, “tenaga sukarela”, hingga “tenaga non-ASN”, .

Secara substantif, semua istilah itu sama dengan tenaga honorer lama, hanya berganti nama agar tidak melanggar aturan secara eksplisit. Di sinilah muncul ketidakkonsistenan antara kebijakan dan praktik. Negara seolah menutup mata terhadap kenyataan bahwa sistem pelayanan publik di banyak daerah masih bergantung pada tenaga non-ASN. 

5.     Penegasan Akhir: Penghapusan Honorer (2021–2024)

Baru pada 2021, pemerintah benar-benar mengambil sikap tegas. Melalui Surat Menteri PANRB No. B/185/M.SM.02.03/2022, ditegaskan bahwa tidak ada lagi tenaga honorer di instansi pemerintah paling lambat November 2023.

Kebijakan ini diperkuat dengan PP No. 49 Tahun 2018 tentang Manajemen PPPK dan UU No. 20 Tahun 2023 tentang ASN, yang menggantikan UU 5/2014.

Kini ASN hanya terdiri dari dua kategori: PNS dan PPPK. Tidak ada lagi ruang bagi tenaga honorer, tenaga kontrak, atau tenaga lepas di instansi pemerintah.

Pemerintah memberi dua jalan keluar, Tenaga non-ASN yang memenuhi syarat dapat diangkat menjadi PPPK dan Yang tidak memenuhi syarat diberhentikan dengan hormat. Langkah ini bukan tanpa resistensi, namun menjadi bagian dari upaya menata birokrasi agar lebih profesional, efisien dan berbasis sistem merit.

Saat ini Daerah tidak lagi memiliki kewenangan mengangkat pegawai sendiri di luar sistem nasional. Otonomi daerah tidak lagi diartikan sebagai kebebasan tanpa batas, tetapi sebagai kemampuan menyesuaikan kebutuhan sumber daya manusia dengan analisis jabatan dan beban kerja yang rasional.